当代中国司法国情研究

----基层人民法院提高司法权威的路径选择

（第二十一届学术讨论会参选论文选登）

程俊淇

论文提要：

近年来，基层人民法院在端正司法理念、增强司法能力、完善司法便民措施、提高物质保障水平、提高审判质量和效率等方面做了很多的努力与探索，并取得令人瞩目的成绩。然而令人担忧的是，当前基层人民法院的自我评价与社会公众的评价之间存在较大的差距，我国基层人民法院的司法活动面临着不可忽视的信任危机，司法权威不受尊敬的现象较为普遍。其原因是多方面的，也是复杂的。因此对当前司法国情进行研究，建立适合中国国情的基层人民法院司法权威，具有十分重要的意义。本文从仅从基层人民法院司法权威的建立进行浅显的探讨。主要从以下四个方面进行论述：一、提高基层人民法院司法权威的意义；二、当前基层人民法院司法权威的现状；三、当前基层人民法院司法权威缺失的原因分析；四、基层人民法院提高司法权威的路径选择。笔者认为，树立适合我国国情的基层人民法院司法权威，涉及到我国政治体制改革和司法改革的方方面面，是一项长期的系统的工程。仅从这篇文章所思考的问题来解决法院司法权威缺失及树立显然是不可能的，本篇文章的目的是抛砖引玉，希望更多的法律有识之士来关注这一问题，进一步推进我国司法体制的改革，改变人民法院在司法审判实践中所处的尴尬境地（全文共7789字）。

在历史传统上，我国漫长的封建和半封建、半殖民社会奉行专制，其本质是人治而非法治。建国后，由于众所周知的原因，我们至今仍在为建立社会主义的法治国家而努力，司法权威一直没有真正树立起来，司法权威的缺失，严重影响了司法的公信力，妨害了司法公正。笔者认为对现有国情下的基层人民法院司法权威如何树立进行分析探讨，寻找解决的有效路径，对推动司法体制改革、促进社会法治进步，具有十分重要的意义。

一、提高基层人民法院司法权威的意义。

权威是依赖、尊重、顺从的逻辑起点，一套社会公共系统如果缺失权威，那么它就难以引起公众的普遍服从，难以有效的承担公共管理的责任。司法权威通俗的讲，就是一种力量，它可以让社会每一个个体心平气和地接受司法审判，可以让人民群众抛弃怀疑和指责，可以让社会公众产生普遍认同和遵从。因此，司法权威本身并不是一个审判的法律概念，而是一个社会和政治概念，是指司法机关通过公正司法活动严格执行宪法和法律，形成命令和服从关系，具有使人信服的力量和威望^[1]。司法权威来源于法律权威，维护司法权威的核心是维护法律的权威，法律的权威有赖于司法机关的司法活动来实现，司法权威就是动态的法律权威。也就是说只有通过权威的司法才能赋予法律以生命和权威，只有这种活生生的司法权威才能赢得人们对法律的信仰和服从。

我国目前共有3135个基层法院、12075个人民法庭，它们都是人民法院密切联系人民群众的窗口和纽带。随着我国经济社会的不断发展，深层次问题与表象问题、法律问题与社会问题相互交织，社会矛盾特别是涉及民生各类矛盾高发、多发态势更加严峻。处在以司法手段化解社会矛盾纠纷、维护和谐稳定社会秩序和实现社会公平正义最前沿的基层人民法院及其派出人民法庭，面临的考验日益严峻，遇到的问题日益复杂，承担的任务日益艰巨。党的十七届五中全会提出，“十二五”时期要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，民生事业和社会管理将摆在更加突出的位置。而基层人民法院及其派出人民法庭就处在化解社会矛盾纠纷的最前沿，大量的社会矛盾特别是事关经济社会发展和涉及保障改善民生的纠纷需要通过诉讼解决。基层人民法院与人民群众接触最多、联系最密切，承担着最主要的审判、执行司法业务，基层法院的司法权威直接关系到整个法院系统的前途和命运，也关系到党和国家在人民群众中的威信。因此，树立基层人民法院司法权威对提高基层人民法院审判质量和水平有着重要意义，提高基层人民法院司法权威与人民群众切身利益和经济发展、社会稳定息息相关。

二、当前基层人民法院司法权威的现状

司法权威的建立有赖于政治体制改革的启动和政治生活民主化的完成。中国的社会转型从１８４０年开始已经进行了１６０余年，根据唐德刚先生的讲法，这是一个中国两千年未有之社会转型的“历史三峡”，走完“历史三峡”大概需时两百年。也就是说，到这个世纪中叶，可能能够完成以小自耕农为基础的“帝国中国”向以工商经济为基础的“法治中国”的最终转型。今日我们谈论司法权威，这是一个基本的语境。也正是因为我们正处在社会转型时期，所以才会出现权威失落的问题。在计划经济体制下，权威来自上面，来自领导，政治权威与个人魅力就可以摆平争议。实行市场经济体制之后，一方面是传统权威的迅速流失，另一方面是新的权威尚未形成，这就会出现危机。从这个角度看，司法权威不足，是社会转型时期的一个必然现象。其实，不仅仅是司法权威不足，其他权威包括整个治理结构也面临着同样的问题与挑战。信用缺失，不唯司法。处于转型期的当代中国整体社会信用体系处于危机状态。在这个大背景下，当前中国司法权威的不足甚至缺失乃是不争的事实。主要表现在：

1、司法主体缺乏权威。法官是司法裁判的主体，是司法权力的具体操作者、执行者、代表者，其权威状况在很大程度上影响着人们对司法权威的评判结论。在西方法治发达的国家，法官往往德高望重、令人敬仰，人们对法官奉若至尊。在美国，在最可敬重的十种人中，法官排在第一位。但在我国，法官一直被作为普通的公职人员，并无超然的权威形象，法官的地位谈不上受人敬仰，反而备受责难，社会评价偏低。一些法官贪赃枉法、徇私舞弊，一些法院腐败“窝案”的曝光，更是加重了社会公众对法官职业的负面评价，法官的权威形象受到严重损害。在基层法院，法官的社会地位不高的现象更为突出。

2、司法产品缺乏权威。实践中，或因裁判没有充分说理，或因裁判文书存在制作上的瑕疵和问题，或因当事人的误解、抵触，或因裁判本身有失公允，裁判文书对当事人和公众的心理不能形成强制约束力，拒绝受领裁判文书、漠然置之甚至抵抗裁判文书确定的义务的现象屡有发生，这些都使得司法产品威严扫地。此外，上级法院对对生效判决再审的数量过大，司法裁决缺乏终局效力，司法制度自己不断地否定自己，也影响了司法产品的司法权威。

3、司法机制缺乏权威。首先，司法裁判机制的威信不足。裁断和化解纠纷的机制有多种，司法裁判应是最权威、最严肃、最规范、最具强制力的机制，与仲裁、民间调解、行政协调等其他纠纷解决机制相比有着天然的优势，但在实践中，由于诉讼程序复杂、司法效率低下等原因，司法裁判并未成为解决纠纷的第一理想选择，而只是其他途径走不通后的无奈之举，其次，司法程序机制的威信不足，程序正义的观念还未深入人心，人们对法院根据诉讼程序安排的诉讼活动缺乏足够的理解和信任。一些程序性规则与人们长期形成的实质正义观念存在冲突，难以取得公众认同，如证据规则在实践中出现适用困难就与此有关。再次，司法职权机制的威信不足。国家既然赋予司法机关裁判纠纷的权力，那么司法机关应有终局裁判的职权，有权对进入诉讼程序的案件作出确定性的裁判意见，但是，目前当事人对司法职权的信赖程度有所下降，最为突出的是涉诉信访问题愈演愈烈。一些当事人不是通过法定的诉讼渠道寻求法律解决，而是动辄到上级机关上访，甚至以上访作为要挟，给法院施加压力。

三、司法权威缺失的原因分析

我国司法缺乏权威的原因是多方面的，基层法院司法权威缺失的主要原因，笔者认为主要有以下几点。

1、我国长久以来没有形成良好的法治文化传统。封建时代的法律以确立君权至上的权威，维护等级制度和对民众的控制为主要内容，长期实行人治，重视宗法伦理，强调义务本位，实行刑罚强制。此种法律制度突出的是王权、皇权、特权的权威。传统法律文化中的厌讼、无讼、“青天情结”等非理性的社会心理，一方面使人们对司法持排斥、不信任态度，另一方面也反映出人们对司法不尊重，习惯于通过非司法途径解决冲突，司法权存在的必要性成了疑问。

2、司法机制的行政化等级化。我国对各级司法机关实行的是与行政机关一样的行政化管理，司法活动也按行政工作模式运行，司法行政化等级化。基层法院作为司法行政等级的底层，要服从于当地权力、行政机关及其领导，要服从于上级法院，具体到法官要对本庭、本院领导的服从，唯独缺少的是对法律的尊从。案件请示、汇报、审批制度，衍生出以权压法、办关系案、人情案现象，自然是削弱了法律及司法的权威。

3、司法机关功能的复杂化。现代司法机关应该是专一性相当强的机构,以定纷止争为直接目的,以审理裁决案件为基本工作范畴。但是在我国，法院除了承担裁判纠纷的功能以外，还承担了诸多与裁判权在本质上不相干或者不相匹配的一些功能。在基层法院，这一现象更加明显。为了当地经济发展，法院要对当地重点企业实行特殊保护为其“保驾护航”。更有甚者，有的地方以“服务大局”为理由直接给法院下达招商引资、公共建设等任务指标。“当法院主动请缨，为政府的中心工作保加驾护航时，法院就已不再是法院而成为镖局了；当法院院长大谈法制宣传工作时，法院院长就已不再是院长而成为司法局长；当法官在工作日走出法院，扫街头植树，理发修车，给旅客送开水，帮农民搞麦收，法官就是在亵渎自身的神圣”。司法职能的无限泛化复杂化，使司法自身不但没有摆脱世俗的社会关系，而且成为世俗社会的枢纽之一。“当人们对司法主体缺乏一种必要的神圣感情时，当一种制度将法官设计得和普通人无所区别时，当法官自己心甘情愿地混入世俗的关系之中时，司法的权威便荡然无存，人们对司法的尊重也无所依凭。”

4，法院裁判终极性的缺失。司法权是国家对社会冲突做出最终的、最权威的裁判权。司法权威很大程度上体现在司法结果的终局性方面。当前，基于诉讼体制的不完善，案件翻烧饼似的多次反复审理，法院终审不终，致使生效裁判难以获得应有的尊重，使纠纷双方陷入无休止的诉累，其生活和利益始终处于不确定的状态，导致司法资源的严重浪费和司法的不确定性，当事人会信“访”不信“法”，致使司法的公信力和权威性大打折扣。一位美国法官说过，“一个有效的司法制度的另一个重要因素是其判决的终极性，这正是中国司法制度目前缺乏的。”

5、生效裁决“执行难”现象的普遍存在。由于我国现阶段经济发展状况、执行体制、机制以及个别执行人员的消极不作为等原因，生效裁判得不到及时有效地执行的“执行难”问题，已成为我国司法领域的一个顽疾。当事人经过一审、二审甚至再审所得到法律裁决成了一张“法律白条”，经过裁判确认的合法权益无法得到实现，一些地方甚至出现了当街叫卖法院生效判决书的现象。强制执行——作为司法权威的最有效体现和保障当事人权益实现的最终手段，失去了效力；不少法院反而要通过没有任何强制力的“曝光”形式，通过将拒不履行生效判决的人员名单在媒体上“张榜”公布来促进执行。

6、法院、法官的地位、素质、待遇不高。法院、法官的地位、素质、待遇是司法权威的表征之一。目前，我国法官与一般公务员基本无区别，《法官法》的落实还不到位。物质装备缺乏，办案经费难以保障，影响了案件审理效率，造成了执行工作推进乏力，有的法院为盖审判大楼到处“拉赞助”等，严重地损害了司法权威。正如汉密尔顿指出的“对某人生活有控制权，等于对其意志有控制权。”^[2]法官素质堪忧，对于全国司法资格这样一个从事法官职业的必备考试，竟让许多人视为畏途。多数法官的政治素质、社会阅历等，还不适应转型期环境下对法官的特殊要求，异化的权力“引导”法官，社会分配多元化趋势“碰撞”着法官，理想和现实的差距“缠绕”着法官，法官作为现实中的“人”，把法官职业仅仅作为谋生的手段，为基本生存疲惫和艰难地生活，个别法官将手握生杀予夺权力异化为谋取私利的工具，为此，又引起公众法官素质、司法公正不断地质疑，并竭力反对提高法官工资待遇、否定法官的应享的崇高威望。

四、基层人民法院提高司法权威的路径选择

在当代中国司法现代化进程中，人民法院提高司法权威必须从中国的实际出发，符合中国社会的具体国情，正视现代法治文明与传统文明的冲突，突出司法解决纠纷的基本功能，回应社会公众对实质公平的追求和期待，使得纠纷解决结果最大限度地获得社会认同以及得到执行，进而提高司法权威。

1、司法理念——将现代司法理念融入社会主义司法理念

要旗帜鲜明地反对不重视国情、不考虑社情民意、盲目移植现代司法理念的倾向，坚持“三个至上”，坚持用社会主义司法理念为统领，采取“拿来主义”办法，合理借鉴、吸引现代司法理念的内核，坚持党对司法工作绝对领导，坚持把司法为民和服务大局作为纠纷解决的出发点和立足点，作为司法职能作用的基本体现和追求目标，积极能动地发挥司法在促进经济发展、保障社会安定有序、引导社会诚信友爱、促进社会充满活力、保障人与自然和谐相处中的重要作用，把依法治国和公平正义作为解决纠纷具有合理性、正当性的基点，将社会主义法制理念贯彻于司法为民、司法服务大局的过程中，以积极的作为，赢得司法公信、司法尊荣和司法权威。

2、司法功能——由事事有为演变为重点解决纠纷

“权利永远不能超出社会的经济结构以及由此经济结构所制约的社会文化发展”^[3]。司法功能不是“万能”的，不能将社会和各方面或一切领域都纳入法律的轨道。司法作为社会控制的重要力量，但绝非唯一力量，政策、道德、宗教、习惯等均调整和控制人们行为、解决社会冲突。司法可以强制子女按期支付赡养费，但却不能解决情感赡养。司法解决的效果同样也是有限的，法院可能使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能使他恢复一个妻子已经疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地的契约，但它不能强制他去恢复一个私人秘密被严重侵犯人的精神安宁”。^[4]因此，司法功能应定位于有效解决纠纷，但不是所有的纠纷都通过解决。

3、司法环境——在与环境积极互动中营造崇尚法治氛围

法官解决纠纷不是在一个孤立、封闭的环境下进行的，而是要面对复杂多样的各种外部环境因素。中国社会发展转型期中，兼有传统、现代和后先代的诸多特点，既表明“道路通向城市”、“陌生人社会”的出现和渐进，又是一个典型的乡村“熟人社会”，社会矛盾呈现出前所未的多样性、突发性。司法在解决矛盾纠纷中所处环境非常微妙甚至尴尬。司法部门“既无强制、又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助行政部门的力量。”^[5]多方面因素制约，多方面的失范监督，多层的不科学绩效考核等，让法院形象时时受损。解决的根本办法，最终要坚信和依靠党的领导。但法院要积极作为，主动向党委政府搞好汇报、通报，自觉接受人大和社会各界的监督。要积极与新闻媒体之间建立良性互动关系，使媒体监督严格保持客观中立立场，不对案件定性与处理组织讨论、妄下结论，不肆意对司法机关的形象进行歪曲和丑化,不对司法人员的人格妄加评价。

4、司法主体——提升职业化素质与扩大司法民主结合

徒法不足以自行。法律的实施、纠纷的解决、司法权威的树立，有赖于一支高素质的法官队伍。法官应具备坚定的政治信仰、高尚的个人品格、无私的为民情怀、敏锐的社会洞察力，娴熟的法律专业技能。一名优秀资深法官就好比妙手回春的医生，德艺双馨的艺术家，要靠多年的修炼和积蓄。为此，必须要严格法官选任制度，实行法官精英制，使诉讼当事人和社会公众相信法官是公正廉洁、具有足够的能力解决各类冲突和纠纷的人，使法院的裁判起到一言九鼎的权威效果。要大力加强人民司法民主制度建设，充分发挥好人民陪审员的作用。因为陪审制度是“一种凝聚智慧的胶囊，一种制约司法权力的卫士，一种向民众进行法律教育的机构，一种提高法律权威的制度”。^[6]通过扩大司法民主，让社会公众了解司法、参与司法、信赖司法；对于个别疑难案件的处理结果，可以通过此种形式稀释公众的不满，弥合社会矛盾的裂痕，增强司法的权威性。

5、司法方法---由机械司法向和谐司法转变

“对于一个正向法治目标迈进的国度来说，法律是司法机构和法官必须考虑的首要因素，但是中国传统上又是一个‘礼俗’社会，法律不可能成为解决纠纷的‘灵丹妙药’，法律以外的因素如道德、情理也是司法过程所不可忽略的。法官在司法过程中必须统筹考虑，权衡利弊得失，在原则性与灵活性之间寻找有机的平衡。”为此，在体制和机制上，要建立和完善多方面、多层次、多领域的矛盾纠纷解决体制和机制，善于依靠政治优势化解矛盾纠纷，对于一些政策性强、涉及面广的矛盾纠纷，要主动争取党委支持，协调各部门有效解决。在方式方法上，要贯彻“能调则调、当判则判，调判结合、案结事了”的原则，尽量少一些对簿公堂，少一些“对簿公堂”，多一些调解疏导，少一些“唇枪舌剑”，多一些“和风细雨”。在纠纷规则的运用中，要注意情理法的有机结合，尊重民间善良风俗，将文化传统、情习俗融入纠纷解决之中。要充分发挥司法的能动性，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，增强人民群众的法律意识和诚信意识，提高司法的社会公认度和公信力。

6、司法效果——由注重“一维效果”到实现“多维效果”

司法效果主要有政治、经济、社会和法律效果。由于评价主体的的多元化、评价内容的多重性和评价标准的演进性，其司法效果亦呈现出多元化、多重性、演进性特质。在对司法效果总体把握上，应坚持把社会的普遍认同作为基本标准，把司法公正作为价值尺度，把“案结事了”作为目标追求，把“胜败皆服”作为理想境界，把社会效果与法律效果的有机统一作为必然要求，在应对复杂的社会问题和矛盾中既能有效平衡各种关系和利益，促成社会秩序的稳定，又能始终保持其不偏不倚、秉公持正的品格。

7、司法形象——保持外在形象与内在公正的有机统一

司法公正是树立良好司法形象的必备因素，法官应当严格遵守程序公正、孜求实体公正、保持形象公正，并将提高效率作为公正的重要内容。没有的程序公正只能结出有毒之果，没有实体公正司法便失去效用，没有形象公正司法就会备受质疑，没有效率的公正实质上就是不公正。要增强司法亲和力，平等对待当事人，加强案例编纂和案例指导，做到同案同判。要坚持依法纠错和维护裁判的终极性相结合，不轻易提起再审，也不轻易改判。正如美国联邦法院杰克逊大法官说：“我作的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我作的判决正确，恰恰相反，我之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的”。要严厉制裁对抗司法藐视法庭的行为，法治国家首先要尊重的就是法律以及法律象征的法院和法官，对法院和法官的尊重也是对司法的尊重，对法律的尊重。要采取有效措施，尽最大可能使生效判决及时执行。使法律权威的最终体现。司法判决的执行力越高，法律的实现程度也就越高，也越能表征人们对法律的高信任度，以及通过司法实现正义的期望得到了满足与认同，同时也向全社会展示着司法的权威性。要认真解决好信访问题，对信访案件要认真听取申诉、听证，甄别情况，妥善化解，对于无理上访，要实行信访案件终结制，坚决纠正“不上访不办事”、用“司法要挟”手段挑战司法权威、影响社会稳定的行为。

   冰冻三尺，非一日之寒。当今我国司法权威的缺失是长期累积而成的，同样，消除其中的各种障碍也非朝夕之功就能完成，树立适合我国国情的人民法院司法权威，需要走很长的法治建设之路，涉及到我国政治体制改革的方方面面，是一项必须进行不断探索的长期系统工程。我们应朝着理想的方向，从点滴做起，从细微之处入手，只要不懈地求索和努力，就一定能够达到预期的彼岸。