我国基层人民法院的困惑及出路

—以我国基层人民法院司法工作中面临的问题为视角

（第二十一届学术讨论会参选论文选登）

陈琳

论文提要：我国基层人民法院是我国司法队伍的重要组成部分，基层人民法院在全国法院系统中起着举足轻重的作用。但是， 现阶段，我国基层人民法院在司法工作中存在诸多困惑：困惑之一，基层普通民众法律基础薄弱；困惑之二，基层人民法院司法队伍的建设水平偏低；困惑之三，外部社会环境对基层人民法院的不良影响。这些困惑解决的好坏，关系着我国法治社会的建设乃至社会主义现代化建设的进程。解开这些困惑，首先，我们必须加强宣传力度，提高基层民众的法律意识，强化基层社会的法律基础；其次，要加强基层人民法院司法队伍建设；此外，要营造良好的外部司法环境确保基层人民法院审判职能充分发挥。﹙全文共约8000字﹚

在我国，基层人民法院主要指县级人民法院及其下属的人民法庭。我国基层人民法院的力量到底有多大？根据我国《宪法》的规定，中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院。地方各级人民法院包括高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院，基层人民法院主要指县级人民法院及其所属法庭。现在让我们来看看下面的这些数据。根据最高人民法院网上公布的最新数据，全国共有32个高级人民法院﹙含一个解放军军事法院﹚，409个中级人民法院，3117个基层人民法院；全国共有法官约19万余人，其中，高级人民法院有0.7万人，中级人民法院有3.6万人，基层人民法院有14.6万人[1]。通过以上数据我们不难得出如下结论：全国基层人民法院的数量占全国地方各级人民法院总数的87.6%，全国基层人民法院的法官人数占全国法院法官总数的76.8%。根据2011年2月16日羊城晚报的报道，经最高人民法院办公厅副主任、新闻发言人孙军工介绍，人民法院90%左右的案件在基层，80%左右的人员也在基层。数据显示，2010年全国人民法院共收案10866955件，结案10999420件，其中全国基层人民法院共审结案件9337669件，也就是说全国基层人民法院的结案数占全国人民法院结案数的85%[2]。由此可见，全国人民法院大部分集中设置在基层；全国人民法院法官大部分集中在基层人民法院；全国人民法院的案件大多数也集中在基层人民法院。所以，基层人民法院在全国人民法院中起着举足轻重的作用，基层人民法院的力量绝不可忽视，只有搞好了基层人民法院的工作，才能搞好全国人民法院的工作。但目前，我国基层人民法院面临的诸多困惑阻碍着基层人民法院司法工作顺利进行，因此，我们必须找出我国基层人民法院在司法工作中的困惑，从而探索出一条出路，只有这样，我们才能搞好我国基层人民法院的司法工作，从而也才能保证全国整个法院系统良性运转。

一、我国基层人民法院在司法工作中的困惑

﹙一﹚我国基层普通民众法律基础薄弱。

1、普通民众法治意识淡薄。

自古以来，我国一直是一个人治传统观念根深蒂固、法治意识十分淡薄的国家，中国传统文化强调社会关系的和谐融洽，避免争斗、纠纷。孔子云：“礼之用，和为贵”[3]，“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎”[4]。孟子云：“天时不如地利，地利不如人和”，以孔孟为代表的儒家思想在人们脑海中早已根深蒂固，时至今日，“无讼”思想、“和为贵”的观念仍然存在于普通民众的头脑中。而我国基层人民法院所管辖的案件地域范围中，80%以上的区域属于农村，80%以上的人口属于农民，由于历史和社会原因，农村人口受教育程度相对较低，这就决定了他们的文化程度和素质相对于城市人口来说也低一些。因而他们的法治意识也就更薄弱一些，对大多数基层普通民众来说，凡事都讲求“以和为贵”，崇尚“无讼”，甚至“厌讼”。虽然近年来，随着“依法治国”基本方略的提出，建设社会主义法治国家工作的推进，我国基层社会的法治状况明显得到了好转，人们的法治意识普遍有所提高，但离我们建设社会主义法治国家的目标还相去甚远，基层民众的法治意识仍然很薄弱。部分基层民众仍然把到法院“打官司”当成是件很可耻的事情，遇到纠纷后，不会主动寻求法律的帮助，而是以自己的方式解决。“不愿告、不会告、不敢告”乃至不接受人民法院正确裁判的现象时有发生。

2、普通民众法律知识欠缺。

正如上面提到过的那样，由于历史原因和社会原因导致了我国基层民众的文化程度偏低，不言而喻，他们的法律知识也相对欠缺，主要表现在以下两个方面：一是对法律程序的不了解，导致他们对法院、法官甚至法律产生误解。具备基本法律常识的人都知道，一件普通程序的民事案件主要应经过以下程序：起诉—→受理—→立案—→送达—→开庭审理—→宣判—→送达等，但司法实践中，许多基层民众并不知道这些程序。笔者在民事业务庭工作过程中，常常遇到这样的情况：一件普通程序的民事案件从立案庭转到民事业务庭后，庭室工作人员依照《民事诉讼法》的相关规定，把举证通知书等诉讼材料送达双方当事人，刚过了两天，案件的原告就跑来询问该案为什么还不开庭，我们把我国《民事诉讼法》中关于举证期限的规定解释给他听，但原告由于对案件诉讼程序的不理解，而产生了误解：以为法院偏袒另一方当事人，把案件故意拖着不办。笔者还曾经常遇到这种情况：案件刚刚开庭，一方当事人就急着来催问判决结果，由于有些案子案情比较复杂，庭审结束后需要合议庭综合评议，为了达到法律效果和社会效果的统一，最终结案需要花费一些时日，可当事人对此并不理解。类似上述这样由于当事人不懂基本法律程序而产生的不良后果严重损害了法院、法官在公众眼中的公正形象，损害了法律的权威。二是对法律实体方面的知识不理解或者理解存在偏差。由于基层民众的文化程度普遍不高，更未受过专业的法律知识教育，对法律实体方面的法理不理解本属正常，但这却加大了法院的办案难度。许多案件，根据法律规定及案情事实，本该是一份公正合理的判决，但由于当事人不理解，因判决结果与其自己的期望不一致，便由此产生了对法律裁判公正性的怀疑。以笔者亲身经历过的一个案件为例：2003年5月，王某与其姑姑王女士签订了一份协议，协议内容大致是这样的：在王女士去世后，王女士生前的房屋、门面及家庭生产生活用品全部归王某所有；自签订协议之日起，王女士的抚养、病医、丧葬及生活起居完全由王某承担，协议签订后，双方还到公证处进行了公证，但王女士的儿子李某夫妇并不知道此事。之后，王女士仍然随其儿子李某夫妇生活，且生活方面一直由李某夫妇照料，直至去世。期间，王某未对其姑姑王女士的生活尽照料义务。2006年3月，王女士去世后，王某找到李某夫妇拿出其与王女士签订的协议，要求继承王女士的财产，遭拒后遂诉至法院。很显然，本案事实清楚，法律关系明确：主要涉及一个遗赠扶养协议，双方争议的焦点在于王某与其姑姑王女士签订的遗赠抚养协议是否有效。根据我国《继承法》的相关规定，遗赠抚养协议中的权利义务是对等的，只有履行了义务才能享受权利，本案中，王某未能履行对其姑姑王女士抚养的义务，故也就丧失了继承其财产的权利，因此该遗赠扶养协议并不发生效力。而王某却认为，其与其姑姑王女士签订的协议是双方真实意思的表示，且经过了公证处的公证，是合法有效的，其理应取得对王女士的财产继承权。很显然，本案之所以会产生这种情况，关键是当事人对法律知识的不理解或者理解存在偏差造成的。这类现象也给基层人民法院的司法工作增加了难度。

﹙二﹚我国基层人民法院司法队伍的建设水平偏低

基层人民法院司法队伍建设的好坏直接影响着基层人民法院司法能力和司法水平，进而影响着基层人民法院审判职能的发挥。因此，搞好基层人民法院司法队伍的建设是搞好基层人民法院司法工作的前提。同时，如前所述，80%左右的司法人员集中在基层人民法院，显然，基层人民法院司法队伍建设的好坏直接关系着我国整个法院系统司法队伍的建设。可见我国基层人民法院司法队伍的建设工作显得非常关键。近年来，随着依法治国，社会主义法治国家建设事业的不断推进以及国家对司法事业的重视，我国司法事业不断发展，取得了许多成绩，法院司法队伍建设方面也取得了重大进展。但由于诸多原因，我国基层人民法院司法队伍建设方面仍然存在着诸多不可忽视的问题。

1、基层人民法院司法工作者的司法能力和司法水平阻碍着审判工作的高效运转。

由于种种原因，我国基层人民法院司法队伍的司法能力和司法水平仍处于整体不高、发展不平衡的阶段，不能适应法院工作审判职能的需要，这就导致了基层人民法院裁判不公、执行不力、效率低下等诸多问题的产生，在社会上产生了了消极影响，严重损害了司法权威。以某基层人民法院为例，2007年全年上诉案件305件，占全院结案总数的10%。其中，维持原判101件，维持率为47.4%；改判23件，改判率为10.8%；发回重审26件，发回重审率12.2%。2007年再审案件9件，被改判3件，改判率为33.3%。2008年全年上诉案件326件，占全院结案总数的12.1%。其中，维持原判97件，维持率仅为46.6%；改判21件，改判率为10.1%；发回重审42件，发回重审率为20.2%。2008年再审案件6件，被改判2件，改判率为33.3%[5]。从以上数据分析可以看出，一些基层人民法院所审结的案件上诉率高、改判发回率高、再审改判率高等现象在一定程度上折射了我国基层人民法院司法工作者的司法水平。因此，中国基层人民法院司法队伍的司法能力和司法水平亟待提高。

2、基层人民法院审判力量不足与日益繁重的审判工作任务之间的矛盾影响着审判职能的发挥。

近年来，随着社会主义法治国家的建设，人民群众的法治意识逐渐增强，这直接导致了法院受理案件在数量上的攀升。根据中华人民共和国最高人民法院网公报统计的数据显示，2008年全国人民法院新收一审民事、行政、刑事案件6288831件，比2007年上升13.31%[6]；2009年全国人民法院新收一审民事、行政、刑事案件6688963件，比2008年上升6.36%[7]；2010年全国人民法院新收一审民事、行政、刑事案件6999350件，比2009年上升4.64%[8]。通过以上数据可以看出，全国人民法院收案数量逐年增多，由此我们可以推知基层人民法院的工作量日渐增大。而我国基层人民法院的审判力量却十分薄弱，以我国黑龙江省漠河县人民法院为例，该院现有干警编制27人，实有在职干警23人、在职法官13人，办公室主任身兼政工科长、纪检组长等六个职务；民二庭庭长兼职民一庭负责人[9]。由此我们可知，我国一些基层人民法院存在审判力量严重不足的情况，从而导致了与日益繁重的审判工作任务之间的矛盾，影响着基层人民法院审判职能的发挥。

3、基层人民法院司法队伍思想道德建设和作风建设问题制约着审判工作的顺利进行。

造就一支政治坚定、业务精通、作风优良、清正廉洁、品德高尚的法官队伍，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要条件，是人民法院履行宪法和法律职责的重要保障。法官是寻求和实现公平与正义的职业，主持公道是法官神圣的使命。法官具有良好的职业道德和优良的作风，对于确保司法公正、维护法官和人民法院的良好形象、维护国家法治尊严至关重要。但由于中国自古以来是一个注重人情的社会，各种社会关系侵蚀着法官角色的纯净，再加上社会上一些不正之风的影响，一些法院干警自制力不强，无法抵制诱惑，最终导致了吃请受贿、徇私舞弊、枉法裁判等不该发生的现象发生。尽管最高人民法院连续多年以各种方式和内容对法院司法队伍进行教育和整改活动，但仍然没有从根本上解决基层人民法院的违法违纪问题，“人情案”、“关系案”还是屡禁不止。这些现象严重影响着我国基层人民法院审判职能的发挥，严重影响着人民法院司法公正、清正廉洁的形象。

（三）外部社会环境对基层人民法院司法工作的不良影响

由于我国政治、经济、历史、文化等多个方面的原因，又加上我国正处社会主义初级阶段这个特殊的时期，许多制度还不完善，我国的法院的审判工作还没真正实现司法独立，主要表现在以下两个方面：一是基层人民法院和法官难以实现真正的司法独立，现阶段，我国基层人民法院所处的地位和角色决定了基层人民法院和法官在司法过程中不可避免要受到相关部门和领导的干涉。由于基层人民法院工作的顺利开展离不开当地有关部门的配合和支持，这就不可避免造成了一些部门及领导对法院审判工作的干预，把自己凌驾于法律之上，不尊重法院作出的裁判，严重损害了法律的权威和尊严。二是地方和部门保护主义及大地干扰和破坏了法律的统一实施和执行。有的地方法院在“保一方平安，促一方经济发展”的名义下，成为地方保护主义的屏障；还有一些地方党政领导干部为了所谓的支持、保护当地的经济发展，指令、支持、纵容有关部门和人员采取不正当的手段保护本地区当事人的非法利益，违法立案、审理、裁判和执行，这些现象严重破坏了法律的统一性和权威性，影响了司法的公正和人们对法律的信任，成为法治国家建设的严重障碍。

二、我国基层人民法院司法工作中的出路
　　既然我们找到了我国基层人民法院司法工作中面临的困惑，那么我们就要“对症下药”探寻我国基层人民法院司法工作的出路：

﹙一﹚加强宣传力度，提高基层民众的法律意识，强化基层社会的法律基础

有关职能部门和社会媒体要担负起法律宣传的重任，要深入开展“进社区”、“进校园”、“进农村”等法律宣传服务活动，对基层民众开展一些普法知识的活动，比如进行一些法律常识讲座、印发一些法律知识宣传手册、通过一些案例的讲解对法律知识进行宣传等。这样让广大人民群众能有一定的法律意识，让他们能够认识到法律的权威，对法律产生信任和敬仰，遇到一些无法通过民间合法途径解决的纠纷，能主动寻求法律的帮助；遇到一些违法犯罪的行为时，能主动通过法律的手段进行制止；当自己的合法权益受到侵害时，能正确运用法律的手段来保护自己的权益，从而来提高广大基层群众的法律意识。同时在此基础上要对基层民众进行一些基础性的、经常涉及到人们日常生活生产的法律专业知识进行讲解，比如对民事案件诉讼程序的讲解、对“起诉”、“应诉”、“答辩”、“举证”等专业法律术语的解释、对婚姻家庭、民间借贷等专业法律知识的辅导等。通过对老百姓法律知识的普及，能够让他们明白基本的法律程序、法律关系、简单的法理知识，这样让基层民众不仅对法律程序有基本的把握，还能对基本的法理知识有所了解，从而能提高基层人民法院的办案效率和质量，真正实现法律效果和社会效果的统一。

﹙二﹚加强我国基层人民法院司法队伍建设

基层人民法院司法队伍建设的好坏直接关系着基层人民法院审判职能的发挥，因此基层人民法院司法队伍的建设至关重要。加强我国基层人民法院司法队伍建设，主要应从以下几个方面做起：

1、努力提高基层人民法院司法工作者的司法能力和司法水平。

基层人民法院司法工作者的司法能力和司法水平不是与生俱来的，而是在不断地学习、积累和实践中获得的。基层人民法院的司法工作者，尤其是案件的承办法官只有不断学习才能掌握新的法律法规、接受新的司法理念、获取新的司法知识、掌握新的司法技能，从而也才能提高自身司法能力和司法水平。基层人民法院司法工作者的学习应从以下几个方面做起：一是要加强政治理论学习，基层人民法院的审判工作要始终保持正确的政治方向，各项工作都必须在党的领导下进行；二是要认真学习法律法规和审判业务理论，注重理论与实践相结合，在此基础上来研究问题和解决问题，为增强司法能力，提高司法水平奠定坚实的理论基础；三是要加大专业培训的力度。面对日趋繁重的审判任务，基层人民法院必须从提高司法能力和司法水平出发，着力抓好专业技能培训工作，以此来提高基层人民法院司法工作者的司法能力和司法水平。

2、建立健全基层人民法院选人用人机制，充实基层人民法院司法队伍的力量。

基层人民法院审判职能的发挥最终是通过司法人员行使审判权等活动体现出来的，司法力量的强弱以及司法人员素质的高低直接影响着法律实施的正确与否，因此，充实司法队伍力量、提高司法队伍的素质是做好基层人民法院司法工作的关键。基层人民法院要加强人事制度的管理，完善选人用人机制，确保基层人民法院机构完善、司法队伍的力量强大。同时要注重司法队伍素质的提高：要完善司法工作者的选拔方式、严把进口关，不允许未受过正规高等法律专门教育的人员进入司法队伍；同时要加强对现有人员的培训工作，努力提高其文化素质和业务水平。

3、加强基层人民法院司法队伍思想道德建设和作风建设。

作为基层人民法院的司法工作者，尤其是从事审判工作的法官首先必须具有良好的职业道德，这对于确保司法公正、维护国家法治尊严至关重要。一名优秀的法院司法工作者，首先必须严守《中华人民共和国法官职业道德基本准则》，自觉做到保障司法公正、提高司法效率、保持司法廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动。作为一名基层人民法院司法工作者要做到“尚德”，这就要求法院基层司法工作者做一个高尚的人，在气节、操守、品德方面都应不屈不挠，应当具有刚正不阿的精神，有孟子 “富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的气节。其次，在理念上，要崇尚和信仰法律。法律不仅仅是一种制度、一种秩序和一种统治工具，而且更重要的是法律本身隐藏着一种公平正义的价值，代表了一种理想信念和文化力量。只有当外在的法律诉至于人性，符合人的心理或情感，并当人们从内心敬重法律、信仰法律时，法律才真正找到了自己的根，并发挥作用。“法律必须被信仰，否则它形同虚设”，行使审判权的法官是法律的执行者，法官对法律充满信仰，这是天经地义的要求和基本的到道德。法官只有获得了法律信仰的精神支持，才能在内心严格的理性自律，产生巨大的精神动力，并孜孜不倦地去从事这一职业，如果连一个法官都不带头崇尚法律，内心没有对法律的执着追求，就很难实现公正司法。第三，在思想上，作为一名基层人民法院司法工作者应始终牢记司法为民的原则，应坚持一心为民的宗旨，为人民用好审判权，依法公正、高效、文明地审理和执行各类案件，真正体现权为民所用、利为民所谋、情为民所系，强化服务意识，将“司法为民”的思想充分体现在每一项审判工作之中，落实在依法公正高效文明地审理好每一件案件中。

﹙三﹚营造良好的外部司法环境确保审判职能充分发挥

基层人民法院司法工作者不是神，也是一个个普普通通的人，因此，外部环境不可避免会对司法者的司法活动产生影响，所以，要想保障基层人民法院审判职能的充分发挥，营造良好的职业环境至关重要。首先，要有制度上的保障，确立司法独立制度，这包括两方面的含义：一是法院独立，即人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；二是法官独立，即法官独立审判，任何人无权干涉。只有这样，法官才能够在审理案件时不用担心受到干扰，才能保持自己独立的人格尊严，才能公正司法。其次，营造良好的司法环境，离不开与相关部门的协调和沟通。基层人民法院是基层社会的一员，在司法活动中，不可避免要和当地相关单位和部门发生联系，这就要求基层法院要正确处理好与相关部门的关系，在争取当地党委、人大、政府等相关单位对基层人民法院工作的指导、监督和支持的同时，基层人民法院应根据宪法确立的职权、地位，排除各种办案干扰，坚持依法独立行使审判权，防止基层人民法院的泛行政化倾向，认真履行宪法和法律赋予的神圣职责，依法独立办案，公正廉洁司法，从而实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

三、结语

我国基层人民法院在司法工作中面临着诸多困惑，这些困难和问题制约着基层人民法院审判职能的发挥，但只要我们找到了针对这些困惑的出路，并“对症下药”，我们就一定能够铲除这些拦在我国司法审判之路上的“拦路石”，从而通过公正、高效、权威、廉洁、和谐的司法活动，依法行使审判权，保障我国基层人民法院的审判工作顺利进行，保证我国整个法院系统良性运转。这样我们也才能在依法治国的道路上就能越走越远，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会营造良好的社会环境。