非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的具体行政行为在法定期限内不提起诉讼、又不履行的，行政机关申请人民法院强制执行的案件。行政机关依职权作出的行政决定、行政制裁、行政处罚、行政强制、行政征收等执法形式，是实现国家意志、维护公共利益的行为。随着市场经济的发展和多年的经济体制以及政治体制的改革，行政管理与执法从人治逐步向法治的轨道发展，行政机关所涉及的管理范畴也日趋广泛、具体。从对被执行主体的保护和追求公平的角度出发，有必要在保证行政机关职责权利以及提高行政效率的前提下，适度限定行政机关的强制执法权利，以防止行政权力的滥用。因此，无行政强制执行权的行政机关对具体行政行为作出的行政法律文书，可以依法申请人民法院强制执行，以保证行政职能的正确行使，维护社会正常秩序。

一、我县行政非诉执行案件的现状及特点

1、案件数量不均衡，案件标的额较大。二OO四年至二OO六年八月我院共受理的行政非诉执行案件476件，其中二OO四年150件，二OO五年184件，二OO六年八月以前是142件。在这所有案件中，标的1000元以下是112件，标的1000元以上是224件，5000元以上是131件，10000元以上是29件。我县是国家级的贫困县，资源匮乏，人均收入较低，案件标的的大小直接影响执行的难易程度。

2、非诉执行案件数量明显高于行政诉讼案件。二OO四年至二OO六年八月，我院共受理行政诉讼案件16件，而同期行政非诉执行案件却有476件，是行政诉讼案件的约29倍。其中，二OO四年行政诉讼收案6件，是同期非诉执行案件的3.84%；二OO五年行政诉讼收案7件，是同期行政非诉执行案件的3.8%；二OO六年行政诉讼收案5件，是同期行政非诉执行案件的3.52 %。这在一定程度上反映出了对行政管理相对人的诉权保护存在不足。

  3、涉案范围广，案件的社会影响大。近年来，我院受理的行政非诉执行案件的收案范围有所扩大，由于行政管理执法面广，社会影响也较大。在二OO四年至二OO六年八月期间受理的476件行政非诉执行案件中，涉及水利、环保等自然资源的有46件，占9.66%；涉及土地、城建的有202件，占42.44%；涉及计划生育的有117件，占24.58%；涉及工商管理等其它各方面的有121件，占25.42%。竹山是农业大区，行政非诉执行案件涉及农民生产、生活和社会管理的各个层面，涉及农业方面的占较大比例，随着行政管理广度、深度的扩大，行政非诉案件的执行难度也日益加大，其执法方式和方法无疑在社会上带来了很大影响。

二、行政非诉执行案件中出现的问题

    1、法院的执行能力与行政管理的协调发展是问题之一。随着社会发展，农村的劳动与社会保障、自然资源的保护等许多农业方面的行政监管力度越来越大，一方面行政机关对于执行难度大、标的金额高的行政管理案件申请法院执行，另一方面，法院的执行人员对于新类型的行政案件掌握不多，对有关法律、法规接触、了解不够，因此执行难度较大，这是新时期对法院执行工作的一个挑战，法院能否与日益发展的行政管理协调发展，能否充分了解此类案件的本质，能否对该类案件顺利执结，是关乎社会影响和法院今后工作的一大问题。
    2、被执行相对人对行政法律、法规知识的欠缺是问题之二。行政机关对被执行人作出行政决定存在程序不合法的现象。实践中表现为，一是不告知被执行人其基本权利，如申诉权；二是先行执行行政处罚决定后补开处罚单证；三是不告知作出行政决定所依据的法律、法规。被执行相对人本身大多是文化层次不高、法律知识欠缺的普通老百姓，行政机关在执行时程序不合法，作法不合理，让被执行相对人心理上很难接受，因此，对于受理的行政非诉执行案件法院执行难度较大。
    3、司法强制执行难度大、效果差。根据行政非诉执行案件与行政诉讼案件的比例可以看出，被执行人法律意识淡薄，自我保护能力不足，对行政机关送达的处罚决定书束之高阁，或者根本不看，因此引起被执行人对法院强制执行存在强烈抵触情绪，认为“官官相护”，社会效果极不理想，使人民法院在一定程度上被误解，影响法院形象和司法权威，强制执行自然难度大、效果差。
    4、涉及行政非诉执行案件的争议大，法律、法规相对较少。行政非诉执行案件由行政机关申请法院执行是否有利于提高行政效率，是否有利于司法与行政机关的定位，是否增加了司法机关的压力等问题上争议较大。执行案件可以依据的法律、法规相对较少，仅有《行政诉讼法》、1998年7月18日最高人民法院下发《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》、1999年11月24日最高人民法院下发《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等，所涉及行政非诉执行案件的内容较少，而且也不够具体，实践中适用时较为困难。

    三、建议和对策

    1、区分行政机关与法院的职权，摆正二者的位置，对于行政决定应该是由行政机关执行，还是继续申请人民法院执行呢？这两种观点各有利弊。第一种看法是扩大了行政机关的执行权，有助于提高行政权威和效率，保证行政权完整性需求，但无论从思想基础、法律状况还是人们的法律素质来看，现阶段尚不具备将行政权普遍授予行政机关的条件，行政机关的自我执行跟不上民主法制的步伐，其执法活动大多存在较为严重的滥、乱、差问题，因此不宜片面强调扩大执行权。第二种看法，从综合与平衡行政与司法关系的现状来看，把执行权继续交给法院，有利于增强法院的地位和作用，也有利于监督、保证行政执法制度。但不适应现代行政机关提高行政效率的大势所趋，也不利于行政机关依法行使职权、且程序复杂不利于保证国家法律、法规得以及时贯彻执行的需求，给法院增加压力和工作量，使法院负担过重。
    笔者认为，在维持当前“以申请法院执行与行政机关自行执行相结合”的基础上，为保持行政管理的高效运转及满足社会法治化进程的需要，除了对行政行为执行由司法机关监督外，适当扩大行政机关自行执行的权利、范围。但在立法观念上应体现行政效率与相对人合法权益并重的原则，在立法形式上体现实体与程序相结合的原则，必须严格执行程序、完善行政执行的救济途径。

    2、在提高行政机关与法院执行人员的素质和法制观念的同时，加大对群众的普法和宣传力度。行政机关公务员和执法人员的素质亟待提高，一些执法人的思想观念、行为方式、知识结构、业务技能等都已明显落伍于知识经济时代。首先应加强思想政治学习与法律、法规业务知识的培训，并坚持长短期学习并举，提高依法行政的能力。其次在考核上要建立严谨科学的评价体系、严格执行的操作程序，加强人员自我监控和社会监控双管齐下，并坚持不走过场，真正达到客观公正。再次，重点解决执法人员中的管理法制化问题，建立完善与之相配套的各项法规或实施细则、制度。
    针对竹山县的实际，要加大普法力度，必须讲究方式、方法。要深入基层，以开庭到村、送法到户等方式，进行大范围、多次的送法下乡普法宣传活动，提高农民即被执行相对人的法制观念和自我保护能力。既能督促被执行人自觉遵守法律、法规，履行其应尽的义务，又能加强对被执行人的保护，体现公平的原则，减轻法院执行行政非诉案件的难度。
    3、加强对被执行相对人的保护，缓解法院执行压力。第一，加强对行政机关执法程序的监督。鉴于立法领域存在“重实体轻程序”的问题以及行政执法中程序违法普遍的问题，1996年全国人大颁布的《行政处罚法》，该法赋予当事人一系列程序权利，包括知情权、陈述权、申请权，提供证据权等，这些权利的保障体现了正当程序的要求，有权机关尤其是上级机关应当加强执法程序的监督。第二，加强司法监督力度。人民法院对行政机关认定事实进行全面审查是我国行政诉讼法所确定的原则，最高人民法院关于《行政诉讼法证据若干问题的规定》更进一步强化了该原则。该原则的确立对于加强对行政机关的监督具有重要意义。第三，加强对被执行人的保护，法律意识的提高可以促使被执行人用法律的手段维护自身的合法权益。从促进社会和谐发展的角度出发，执行时注重体现人文关怀精神，执法作到有理、有据，让被执行人心服口服。第四，对弱势群体的保护，即对低收入的农民应适当给予照顾。在保证法律、法规正确行使的前提下，具体问题具体分析，维护社会稳定、树立行政机关和法院的良好形象。
    4、完善有关行政非诉执行案件的法律法规，我国《行政诉讼法》规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。在行政法规以及司法解释中对于此类案件有了较为具体的补充规定。这反映了法律对于此类案件的具体执行方面给予了高度重视，但仍存在法律、法规的规定不够全面具体，立法可操作性差等问题。建议对行政机关的执法程序、法院的审查和执法原则、法院与行政机关的具体定位等方面的问题予以明确。